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          “不交叉執行”與中國環境標準五十年
          日期:2022/2/16 14:43:26 人氣:346

          1973年11月17日,原國家計委、國家建委、衛生部頒布《工業“三廢”排放試行標準》(GB J4-73)。這是我國第一個排放標準,其發布至今已近50年了。

          經過近五十年的發展,我國的標準體系不斷完善,已形成兩級五類的環保標準體系,分別為國家級和地方級標準,類別包括環境質量標準、污染物排放(控制)標準、環境監測類標準、環境管理規范類標準和環境基礎類標準[1]

          當然,不同的人在不同的階段有不同的分類方法,本文不討論這個問題。其中環境質量標準、污染物排放標準為具有法律地位的標準,要求強制執行。曾經一段時期,他們被視為等同于技術法規。本文以水污染物排放標準為例,介紹水污染物排放標準近五十多年的發展,存在的問題,以及十四五標準制定的重點方向。


          一、關于不交叉執行

          很多人認為,綜合排放標準與行業排放標準不交叉執行,是始于《污水綜合排放標準》(GB 8978-1996 )。其實,不交叉執行這一規則的源頭,并非始于這一標準。

          1991年12月,總局在廣州召開了環境標準工作座談會,針對綜合排放標準與行業排放標準的關系等問題進行了深入分析討論,調整確定了綜合排放標準與行業排放標準“不交叉執行”的原則,開始了新階段行業排放標準和綜合排放標準的制修訂工作[2]。

          在1992-1995年間,我國發布的鋼鐵、肉類加工、紡織染整、合成氨、造紙等11項行業標準,均貫徹了貫徹綜合排放標準與行業排放標準不交叉執行的思路。以紡織印染行業為例:

           

          《污水綜合排放標準》(GB 8978-88)


          《紡織染整工業水污染物排放標準》(GB 4287-92)


          而至于《污水綜合排放標準》(GB 8978-1996),則是進一步重申了“不交叉執行”這一規則。

          不交叉執行原則的初衷很簡單,結合我國排放標準發展的階段來看就更好理解了(先綜合排放標準,然后制定行業標準,并以行業標準為重點)。

          本來這一規則理解起來就不難:綜合排放標準屬于兜底的標準,而行業標準肯定是針對行業的工藝流程、產物特點、治理水平、國家產業調整等多方面考慮的,顯然行業標準更具有針對性。

          但是,因為綜合排放標準與行業排放標準發布時間的差別,地方標準發布的增多,再加上已發布標準多年不修訂而導致管理控制水平的脫節,才衍生出來那么多問題,也給了很多人對“不交叉執行”的各種解讀。

          所以,關于不交叉執行,原本的想法很簡單但現實太復雜。了解了來龍去脈,也不必大驚小怪,以為發現了什么新大陸。

           

          二、標準的發展

          周羽化等人認為,我國水污染物排放標準經歷了以工業“三廢”排放試行標準為起點,綜合排放標準發展、行業排放標準為重點,綜合排放標準加強到綜合型和行業型排放標準并行等四個發展階[2]

          最終形成了我國水污染物排放標準的格局:以綜合排放標準為基礎突出行業排放標準的結構體系,綜合型和行業型排放標準不交叉執行,且有行業型排放標準的優先執行[3]

          近年來,流域型排放標準的數量在逐年增多,體現了從單個點源(企業)的控制到考慮流域綜合治理思路的轉變。

          廣東省流域型地方水污染物排放標準類型最多,涉及到汾江河流域、練江流域、淡水河和石馬河流域、茅洲河流域、小東江流域等5個地標。

          這說明了廣東省河網密布、流域眾多,治水難度極大。中央環保督查曾指出,僅中山市內河涌就多達1000多條,就是一個典型的例子。

          但這也體現了廣東省治水的系統性和決心。在茅洲河流域,深圳、東莞兩市實行“大兵團作戰、全流域治理”就體現了這個思路。

          生態環境部負責人在中國環境監測總站2019年9月廣東省練江和茅洲河水質報告上批示,“兩條河變化很大,繼續向好[4]”,既是對茅洲河、練江流域污染整治工作的充分肯定,也是對全流域治理的肯定。

          2021年9月佛山市出臺的《佛山市水環境全流域強統籌大兵團分層次治理實施方案》更是彰顯了治水的思路、決心和信心。


          三、存在的問題

          盡管我國標準的發展已經到了一個新階段,但仍存在一系列問題待解決。(1)水質基準研究剛剛起步水質基準是進行環境管理與決策的重要手段,影響環境標準體系的科學性和準確性。早期,我國制定水環境標準時,大多參考國外或國際組織的研究成果。近年來,我國已開展水質基準相關研究,發布了《國家環境基準管理辦法(試行)》、《淡水水生生物水質基準制定技術指南》等規章及標準。《淡水水生生物水質基準鎘、氨氮、苯酚》等研究成果也陸續發布。但這距離完善的水質基準研究體系還有很大差距。(2)一味強調更嚴格的限值,缺乏精細化管理《重點流域水污染防治規劃( 2016-2020 年)》提出:要不斷提高水環境管理的精細化水平,確保如期實現水環境目標。排放標準是為環境管理而服務的,其最終目的是為了改善環境質量,保障河流地表水的水質目標及其功能要求。一個排放標準包括很多內容,但在日常管理中,各方關注更多的是標準限值,導致標準制定、執行存在一定問題。比如以下例子:

          ①很多標準都規定了企業的基準排水量、單位產品排水量,而在實際管理過程中,對這一指標的監管較為缺乏。

          換言之,對企業超總量排放的管理不夠。一般總量控制是以年為單位,而核定一個企業的總量的方法又多種多樣,單憑一次檢測結果很難確定企業是否超總量排放。

          導致對企業基準排水量、單位產品排水量、排放總量的控制的管理不夠。

          ②某些標準中制定的排放限值要求,缺乏達標的經濟技術可行性分析研究,導致標準發布后,企業無法選擇經濟技術合理的方法實現達標。比如上一篇文章列舉的紡織染整行業水污染物排放標準的六價鉻和苯胺類。

          ③某些行業標準規定的COD、BOD限值太低,間接引導企業普遍采取生化處理工藝。

          而這類水規定排入集中式污水廠進一步處理,導致末端污水廠需要額外添加碳源才能達標排放。這不僅浪費資源重復處理,而且每個企業增加了占地等成本。

          (3)標準修訂滯后我國目前的地表水環境質量標準是2002年發布,污水綜合排放標準為1996年發布,當然還有一大批發布十幾年的標準,修訂嚴重滯后。其中《地表水環境質量標準》從《十一五環境保護標準規劃(2006-2010)》修訂到《十三五環境保護標準規劃(2016-2020)》,最終確定在十四五期間發布。

           

          關于地表水環境質量標準包括三個:地表水、農田灌溉水、漁業水,存在同為地表水的環境質量標準,但限值卻不統一。

          地方標準也好不到哪里去。廣東省水污染物排放限值2001年發布,至今20年沒有進行修訂(已啟動)。

          而我國二十多年前的環境保護所處階段、面臨的問題、控制水平、經濟社會發展,與今天已經是完全不同了。

          (4)標準實施的評估不足

          美國EPA明確規定各州政府每2~3年需對水環境質量標準開展評估,并根據最新研究進行修訂,保證其水環境標準的時效性[5]

          而我國,標準修訂緩慢的原因,既有經費不足、基礎研究不夠、基礎數據不足的問題,沒有建立定期評估制度也是重要的原因。

          現實中有很多關于標準執行遇到的問題,比如部長信箱、網絡問政回復等等,但是都缺乏系統的分析評估。

          同時,不同階段濃度限值的規定不同。比如城鎮污水處理廠污染物排放標準規定,濃度限值以“日均值”計。

          而近年來,生態環境部又變成了瞬時值即判定超標。而在線監控數值一般為2小時均值為測定結果。

          《北京某公司訴天津市寶坻區生態環境局環保行政處罰案》,就是關于日均值與瞬時值用于判定是否超標的判例。

          由于廢水的處理排放受諸多因素的影響,污染物排放濃度呈一定統計規律波動。在此情況下,應進一步研究明確濃度排放限值的內涵,并在對各個行業廢水排放統計規律的研究基礎上,科學設置排放限值,進一步提升我國水污染物排放標準的科學性和合理性[2]

          當然,我國水污染物排放標準還存在很多問題。在污染物排放控制水平方面,排放標準經歷了寬、嚴反復的過。這一過程,一方面反映了人們認識水平、管理水平的局限,另一方面也反映出標準的制訂實際上是各相關利益方博弈的過程[2]

          但是,社會總是向前發展的。從總體上看,我國水污染物排放標準的控制水平朝著更加科學、合理的方向發展。

           

          四、未來的方向

          11月25日,生態環境部舉行11月例行新聞發布會介紹到,生態環境部目前正在組織編制《國家生態環境標準“十四五”發展規劃》,主要有以下幾方面:

           

          這,就是我國標準制定的方向。

           

          參考文獻:[1]國家環境保護標準“十三五”發展規劃。

          [2]《中國水污染物排放標準40余年發展與思考》,周羽化等。《環境污染與防治》第38卷 第9期,2016年9月。

          [3]《系統視角下中國水污染物排放標準發展趨勢研究》,張愛國等。《人民長江》第52卷第10 期,2021年10月。

          [4]《魯修祿就水污染防治情況及茅洲河、練江治理現狀答問》(http://gdee.gd.gov.cn/hygq/content/post_2682737.html)。

          [5]《我國水環境標準問題研究及發展建議》,何淑芳等。《中國標準化》2021年第12期(下)/ 總第597期。



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